Dopo il referendum sulla giustizia: a che punto siamo?

Diario di Diritto pubblico ha deciso di promuovere un approfondimento sulle conseguenze del voto referendario del 22 e 23 marzo scorsi. In attesa di successivi interventi, il primo contributo alla riflessione è quello che viene da Stefano Ceccanti e Massimo Siclari, che hanno accettato di rispondere alle domande poste dai coordinatori del blog

Il referendum costituzionale che si è celebrato il 22 e 23 marzo ha rappresentato, a detta di molti, un evento con pochi precedenti. Al di là delle sue dirette ricadute normative e politico-istituzionali, infatti, il voto sui temi oggetto della consultazione referendaria è stato preceduto da un animato dibattito nell’opinione pubblica, senza però che questo sia stato guidato (come nei precedenti del 2006 e del 2016) da comitati immediatamente riconducibili a partiti politici, sia di maggioranza che di opposizione. Questa anomalia si è ulteriormente rafforzata alla luce della percentuale particolarmente elevata di affluenza al voto, a cui hanno preso parte – a quanto si ricava dalle analisi – in particolare giovani e persone rientranti tra gli astenuti alle elezioni politiche. Condividi queste analisi sui caratteri della consultazione referendaria e, in ogni caso, che valutazione dai di questo referendum nella fase attuale della crisi della rappresentanza politica e del “sentimento costituzionale”?

Massimo Siclari: Non sono d’accordo sulla valutazione della campagna referendaria di quest’anno come di un qualcosa di completamente inedito. Avendo preso parte attiva sia nel 2006 sia nel 2016 alle relative campagne tenutesi in quegli anni, posso testimoniare che in entrambe le occasioni ebbero un ruolo significativo organizzazioni della società civile più che i partiti. In particolare, nel 2006, ricordo che i partiti “entrarono in gioco” solo nella fase finale della campagna, probabilmente, anche perché, un paio di settimane prima del voto referendario, si erano tenute le elezioni politiche. Dunque, non parlerei di anomalia.

C’è stata, comunque, una novità, per quanto riguarda, almeno, Roma e il Lazio, la realtà territoriale che meglio conosco e nella quale ho avuto modo di partecipare a diverse iniziative: consiste nella pressoché inedita richiesta di dibattiti all’interno delle scuole superiori, promossi su impulso degli stessi studenti che avevano maturato il diritto al voto. Alla luce di ciò (pur se su una base di dati frammentaria e circoscritta) si è rivelata una disposizione alla partecipazione politica da parte degli elettori più giovani che è auspicabile trovi riscontro in futuro sia in un incremento dell’affluenza alle urne sia nella disposizione all’ascolto ed al dialogo da parte dei rappresentanti, troppo spesso percepiti come autoreferenziali. In definitiva, può dirsi che il referendum del 22/23 marzo ha dato conto dell’avvio del diffondersi del “sentimento costituzionale” nelle nuove generazioni. È un patrimonio che non andrebbe disperso, com’è avvenuto nelle precedenti occasioni, in cui un tacito “rompete le righe”, ha fatto seguito ai referendum del 2006 e del 2016.

Stefano Ceccanti: Al di là delle intenzioni di singoli e comitati, compreso il nostro Libertà Eguale-Sinistra del Sì, le motivazioni di voto si sono concentrate in larga parte su una scelta pro o anti-Governo, un anno prima delle elezioni politiche. Essendo l’esecutivo in carica espressione di poco meno del 45% degli elettori del 2022, sovrarappresentato dal sistema elettorale a causa delle divisioni delle opposizioni, il risultato è sostanzialmente quello. I flussi dei dissidenti di entrambi i campi si sono sostanzialmente equilibrati. Questo non era un effetto inevitabile, ma è stato il frutto di una campagna di parte dello schieramento del No a cui ha finito per dare una mano l’esposizione di alcuni esponenti del Governo che hanno finito per confermare gli argomenti del No, presentando in sostanza la riforma come una rivalsa dell’attuale maggioranza contro la magistratura, per quanto questo non fosse l’oggetto reale della riforma. Lo era invece l’affermazione di un giudice più terzo e indipendente, ma parte della maggioranza non era sincronizzata sulla cultura garantista della riforma. Quindi la Costituzione e i suoi equilibri c’entrano, ma sono stati filtrati attraverso una campagna autolesionista del Sì di tanti esponenti di Governo. Il contesto ha finito per fare aggio sul testo.

È indubbio che molti di coloro che si sono opposti alla proposta di riforma costituzionale, pur condividendo in parte l’esigenza di intervenire su talune evidenti disfunzioni dell’ordinamento giudiziario, sono stati motivati dalla preoccupazione che essa rientrasse nella strategia complessiva di indebolimento dei contropoteri e dei meccanismi di garanzia attuata in questi anni, in diversi Paesi tuttora formalmente democratici, da movimenti di destra più o meno estrema. Cosa pensi di questa preoccupazione? E ritieni che l’esito negativo del referendum possa rappresentare un disincentivo adeguato rispetto alla tentazione di perseguire tale strategia in Italia nei prossimi anni?

Stefano Ceccanti: Mi riallaccio alla risposta precedente. Questa specifica riforma, nella realtà del suo testo, non era affatto inquadrabile nelle tendenze verso democrazie illiberali, che invece altrove sono ben presenti. Questa differenza è segnalata ora anche dal Report dell’Istituto Montaigne di Marc Lazar ed altri, che compara puntualmente Italia, Ungheria e Polonia. Per inciso non è affatto detto che sul lungo periodo quelle tendenze possano affermarsi: lo dimostra la Polonia dove il Pis è stato sconfitto, lo sta dimostrando l’Ungheria e vedremo gli Usa dopo il Mid Term. Stiamo attenti alle visioni catastrofistiche e ad annullare le differenze tra i vari Paesi. È però vero che le esternazioni di vari membri del governo hanno dato questa impressione e ciò ha rafforzato la tendenza, che esisteva già autonomamente da quegli errori, a dare un voto anti-Governo, anticipando le Politiche. Gli errori non erano però casuali perché la cultura politica, pur in evoluzione, di due delle tre forze politiche della maggioranza, che si sono rafforzate in modo decisivo durante Mani Pulite, era prevalentemente securitaria-giustizialista, non garantista, ed esse facevano quindi fatica a difendere la riforma per quello che era davvero nel suo testo.

Massimo Siclari: Condivido questa preoccupazione e già può citarsi almeno un esempio concreto di un indirizzo volto all’indebolimento dei contropoteri nel nostro sistema istituzionale: la legge di delega sulla Corte dei conti, attualmente in fase di attuazione. Anche la riduzione delle competenze dell’ANAC già in atto da qualche anno e l’abolizione del reato di abuso d’ufficio sono sintomi della volontà di ridimensionare i controlli sull’esercizio del potere. Non è da sottovalutare poi l’indebolimento del ruolo di controllo del Parlamento nei riguardi del Governo, che è da tempo sotto gli occhi di tutti e che potrebbe ulteriormente consolidarsi se proseguisse il procedimento di approvazione della legge costituzionale sul cd “premierato”. Difficile capire se l’esito del referendum sarà colto come un segnale negativo nei riguardi di ulteriori interventi volti a rafforzare la posizione dell’esecutivo nel sistema quale la riforma elettorale proposta dall’attuale maggioranza.

Insomma, sembra si voglia aprire una fase del tutto differente da quella iniziata alla fine degli anni ’80 del secolo scorso, periodo nel quale si era assistito all’introduzione di possibilità di controllo sull’esercizio del potere, diverse o nuove, e ciò sia con leggi costituzionali (penso alla sottrazione alla Corte costituzionale dei giudizi su presidente del consiglio e sui ministri con conseguente trasferimento alla giurisdizione ordinaria di tale competenza ed alla modifica dell’art. 68 cost.) sia con leggi ordinarie (come quelle sulla trasparenza amministrativa, sulla responsabilità dei giudici, sulla riformulazione dei reati contro la pubblica amministrazione).

L’esito negativo del referendum, analogo a quello dei due precedenti su differenti modifiche costituzionali, sembra confermare che l’elettorato italiano non è incline ad apprezzare il tentativo di riformare la Costituzione senza un largo consenso delle forze politiche, che vada al di là delle contingenti maggioranze parlamentari. Ritieni che questo possa favorire in un prossimo futuro la ricerca di un dialogo più costruttivo tra maggioranza e opposizioni sui temi di riassetto costituzionale oppure, a Tuo avviso, le dinamiche prevalenti nell’attuale sistema politico-istituzionale condurranno inevitabilmente ad un’ulteriore radicalizzazione dei rapporti tra le stesse?      

Massimo Siclari: Da metà degli anni ’90, a seguito delle riforme elettorali, si è andata rafforzando la radicalizzazione del dibattito ed emerge sovente il disprezzo verso accordi politici trasversali, considerati “inciuci” sia da parte delle forze politiche sia dai mezzi di comunicazione.

Dovrebbe cambiare il costume, ma si è visto come, anche in occasione di un evento straordinario come l’emergenza pandemica, contrasti irriducibili tra forze politiche non siano mancati. Ritengo che la situazione non migliorerebbe affatto se dovesse essere approvata una legge elettorale accentuatamente maggioritaria giacché è dato pensare che ridurrebbe ulteriormente la capacità di dialogo tra le forze politiche.

D’altra parte, si può dire che le dinamiche di un qualsiasi sistema politico-istituzionale non mutano sulla base di un semplice cambiamento delle regole scritte, bensì sul maturare di una diversa cultura delle istituzioni.

Stefano Ceccanti: Di per sé, in termini di sistema, è anche positivo il fatto che sia difficile far passare in un referendum riforme passate a ristretta maggioranza, dovuta all’incrocio tra offerta politica e sistemi elettorali non strettamente fotografici. Però le esigenze di aggiornamento della Seconda Parte esistono e non è per niente agevole farle valere con riforme condivise perché, pur praticando l’alternanza dal 1994, persiste in entrambi gli schieramenti una mentalità di delegittimazione dell’avversario per la quale chi si ritrova all’opposizione non dà comunque il suo consenso o comunque non accetta neanche di aprire un reale negoziato con le forze che si trovano momentaneamente al Governo. L’attuale maggioranza, ad esempio, ha scritto testi piuttosto confusi e deficitari sull’attuazione del principio di autonomia differenziata e sul cosiddetto Premierato, ma cosa ha capito l’opinione pubblica delle risposte delle opposizioni? Ha compreso che i gruppi di opposizione erano a priori contrari a qualsiasi progetto di autonomia o di premierato o che essi contestavano solo, magari anche in modo legittimamente duro le concrete soluzioni, riconoscendo però che autonomia differenziata e premierato erano originariamente proposte sorte nel centrosinistra? Indubbiamente il messaggio che è passato è il primo, di contrarietà pregiudiziale, e non il secondo. Se il quadro è questo, l’esito non è positivo: cosa accade infatti quando gli aggiornamenti sono necessari ma non si riesce ad approvarli né in modo divisivo né in modo consensuale? Che il rendimento delle istituzioni peggiora. Molti hanno ad esempio pensato che nel 2016 la bocciatura della riforma Renzi fosse comunque giusta e che, così facendo, si sarebbe conservato il bicameralismo. Siccome però il bicameralismo ripetitivo era comunque diventato un intralcio, il No di allora non lo ha conservato. Le forze politiche hanno finito per aggirarlo col cosiddetto monocameralismo di fatto, ossia consentendo alla sola prima Camera che esamina un testo di poterlo emendare, a partire dalla legge di bilancio.

Con riguardo ai temi oggetto della proposta di revisione costituzionale, ritieni che dall’esito del voto ci si debba aspettare un freno a progetti futuri di riforma della giustizia oppure, fermo l’esito del referendum, l’alta percentuale di voti comunque ottenuti dal Sì dovrebbe spingere a proseguire con un disegno riformatore, quale che sia la maggioranza politica del momento? In caso, quali sono a tuo avviso i fronti di maggiore urgenza su cui sarebbe opportuno un intervento?

Stefano Ceccanti: Se dipendesse da me direi che un 47% di Sì è un livello sufficiente di consensi tale da invogliare tutti a ragionare sullo status quo insoddisfacente. Però qui la responsabilità maggiore spetta a chi ha vinto, a cominciare dall’Associazione Nazionale Magistrati, perché è chi si trova in quella posizione che ha la forza di imprimere una direzione ai processi politici. E’ pertanto a loro che segnalo le questioni successive, che possono affrontare a Costituzione invariata gli stessi nodi che il testo della riforma aveva individuato. Il primo è la terzietà piena del giudice per via ordinamentale: è possibile ragionare non sui due Csm che richiedevano una revisione costituzionale, ma su due sezioni di uno stesso Csm, con alcuni compiti separati ed altri in comune? Il secondo è la terzietà piena del giudice sotto il profilo organizzativo: è possibile trovare soluzioni che diano maggiore capacità a gip e gup di esaminare le richieste dei pm potendo dire più frequentemente dei no, avendo risorse tali da farsi un giudizio proprio non scontato? Il terzo è la sezione disciplinare del Csm: è possibile rendere più credibile la sua forza deterrente? Il quarto è il sistema elettorale dei componenti togati: è possibile adottare i collegi uninominali maggioritari che mantengono l’elettività ma che spezzano il legame con le correnti nazionali? Spero di non leggere risposte solo difensive.

Massimo Siclari: In tema di giustizia, si dovrebbero tenere in considerazione le criticità più volte ricordate durante la campagna referendaria e che le revisioni bocciate dall’elettorato non contribuivano a risolvere né ciò era negli intenti della maggioranza, come risulta dalle dichiarazioni di diversi suoi esponenti (quali lo stesso ministro Nordio o la senatrice Bongiorno).

I problemi della giustizia sono molteplici e riguardano soprattutto le risorse disponibili per risolverli, giacché la lentezza dei processi, spesso lamentata, è dovuta innanzitutto alle vistose carenze di organico della magistratura e del personale addetto agli uffici giudiziari ed alla necessità di un aggiornamento dei sistemi informatici (richiesto con singolare sintonia sia dai giudici sia dagli avvocati). Va poi ricordato, sotto altro aspetto, che si può riscontrare, da un lato, un esagerato ricorso al diritto penale: è stato calcolato che solo nella legislatura in corso sono stati introdotti circa settanta nuovi reati, il che può realizzare un incremento di lavoro per i giudici e contribuire a rallentare ulteriormente i giudizi in corso. D’altro lato, non si può dimenticare lo stato deplorevole delle carceri italiane, nelle quali è dato riscontrare una persistente situazione di sovraffollamento del 130%, in media e c’è almeno un caso in cui il tasso di sovraffollamento supera il 200% (dati ricavabili dal XXI Rapporto dell’Associazione Antigone sulla condizione di detenzione e dal sito del Ministero della Giustizia). Una situazione insostenibile, che non credo trovi soluzione solo con la costruzione di nuovi istituti di pena, come previsto dal “piano carceri” predisposto dal governo.

Difficile dire se saranno presi concreti provvedimenti per la soluzione di tali problemi in considerazione delle prospettive finanziarie che si vanno prefigurando e che appaiono sempre più preoccupanti di giorno in giorno.