Il sostegno militare dell’Unione europea a Kyiv: tra unanimità e “creatività” istituzionale

di Federico Petrangeli

consigliere parlamentare del Senato della Repubblica

1. Lo scorso 23 aprile si è conclusa la lunga e tormentata procedura per l’attivazione del prestito UE di 60 miliardi per materiali d’armamento (sui 90 complessivi) a favore del governo ucraino. Visto l’andamento del conflitto, potrebbe purtroppo trattarsi solo di una nuova tappa, e non della conclusione, del percorso con cui l’Unione europea, nell’ambito di un più ampio sostegno politico e diplomatico, ha fornito all’Ucraina un supporto anche in termini strettamente militari. In questi anni di guerra, per mantenere tale impegno, l’Unione si è trovata ad affrontare ostacoli di varia natura, politici e finanziari. Ma è anche riuscita a superarli, anche se con tempistiche ed esiti non sempre ottimali, talvolta sperimentando modalità “creative” dal punto di vista istituzionale. Il tema degli aiuti militari a Kyiv, che è ben più complesso, è qui affrontato da questa specifica prospettiva, senza quindi alcuna pretesa di completezza.

2. Spesso criticata per la sua scarsa reattività rispetto alle situazioni di crisi, nel tragico frangente dell’aggressione russa, l’Unione europea ha risposto con una certa prontezza alla richiesta di assistenza militare da parte di Kyiv. Il Consiglio ha adottato le prime misure già il 28 febbraio 2022, a valere sui fondi dello Strumento europeo della pace (EPF, nell’acronimo in inglese). Lo Strumento era stato istituito nel marzo 2021, fuori dal bilancio UE, per consentire, tra l’altro, misure di assistenza militare a organizzazioni regionali e Stati terzi, anche con forniture di armamenti. Insomma, proprio ciò che serviva in quel momento. Di fronte alla gravità dell’azione di Putin, l’Unione ha dimostrato una notevole unità d’intenti, ma la rapidità della sua reazione è stata senz’altro facilitata dalla disponibilità di un meccanismo già dotato di fondi, in grado di garantire le prime misure di sostegno. Si trattava peraltro di uno strumento congegnato in modo da favorire le decisioni: per assegnare i fondi ci vuole l’unanimità, ma gli Stati che non possono o non vogliono finanziare armamenti possono contribuire con materiali “non letali” (come hanno fatto, fin dall’inizio, alcuni dei Paesi “neutrali”, come Austria, Malta e Irlanda).

3. Il sostegno all’Ucraina attraverso EPF è però durato per un periodo piuttosto breve, di poco più di un anno. Nel frattempo, alcune richieste di Kyiv, in particolare quella di ricevere munizioni e missili, si sono scontrate con una disponibilità materiale limitata da parte dei Paesi UE.  Il Consiglio ha così deciso, nel marzo del 2023, di procedere con un duplice approccio: da un lato finanziare il trasferimento a Kyiv di quanto possibile delle munizioni disponibili (attingendo alle scorte nazionali o agli ordini già effettuati); dall’altro sostenere nuovi acquisti, in maniera quanto più possibile congiunta, per evitare che la concorrenza tra gli Stati, vista la scarsità dell’offerta, facesse lievitare ulteriormente i prezzi. Con queste misure, a maggio del 2023, lo stanziamento complessivo EPF a favore delle forze armate ucraine è arrivato a 6.4 miliardi di euro. Da allora il Consiglio, a causa del veto ungherese, nonostante la disponibilità dei fondi, non è più riuscito a stanziare nuovi aiuti. A marzo del 2024 il Consiglio ha nuovamente aumentato il budget complessivo di EPF, portando a oltre 17 miliardi di euro. Al suo interno è stato istituito un fondo dedicato per l’assistenza all’Ucraina, per 5 miliardi, e il Consiglio ha preso l’impegno, per convincere l’Ungheria, a destinare le nuove risorse in misura prevalente al sostegno di partner diversi da Kyiv.  La mossa non ha però cambiato le cose.   Mentre l’adozione di misure di assistenza militare a Paesi terzi è continuata a ritmo sostenuto, il Consiglio non è più riuscito a stanziare fondi per il sostegno militare all’Ucraina, e nemmeno a rimborsare ai Paesi membri aiuti già forniti.

4. A fronte di questa difficoltà, tutta politica, di utilizzare fondi già disponibili, ma anche nell’ottica di aumentare le risorse disponibili, l’attenzione del Consiglio si è spostata verso un’altra possibile forma di finanziamento: le riserve della Banca centrale russa depositate presso istituti europei, e “congelate”, in virtù delle sanzioni, fin dall’inizio della guerra. Sulla possibilità di utilizzare o meno queste risorse si è come noto aperta una discussione politica molto accesa, sia tra gli Stati che in seno alle stesse diverse istituzioni europee. Accantonata l’ipotesi di confiscare tali risorse, per motivazioni di varia natura, compresa la stabilità dell’euro, il Consiglio ha deciso di utilizzare almeno gli interessi generati da tali fondi. Il 21 maggio 2024, con l’astensione costruttiva dell’Ungheria ha destinato la stragrande maggioranza di questi profitti al sostegno militare all’Ucraina, attraverso lo Strumento europeo per la pace. La conseguenza politicamente più significativa non è la disponibilità di nuove risorse ma il fatto che queste confluiscano in EPF con una destinazione  vincolata. All’interno dello Strumento si distinguono così due diversi cespiti: il primo, costituito dai contributi forniti dagli Stati, il cui impiego deve essere deciso, di volta in volta, all’unanimità (e che per questo motivo è bloccato da tempo): il secondo, alimentato dagli interessi dei beni russi congelati, che è già destinato alle esigenze di difesa  di Kyiv, senza bisogno di  ulteriori decisioni per essere movimentato.

5. Il primo versamento a Kyiv, con questo nuovo sistema è del luglio 2024. Ma è stato subito evidente che non si trattasse di una soluzione a lungo termine. I proventi dei beni russi non solo sono piuttosto limitati, ma esistono fin quando questi beni sono congelati, ossia fin quando è in vigore la relativa misura sanzionatoria (che ha una durata di sei mesi e deve essere rinnovata all’unanimità). E, nel più classico dei circoli viziosi, anche i vari tentativi di stabilire un termine più lungo di vigenza delle sanzioni si sono scontrati regolarmente con il veto ungherese. Ma c’è di più. La circostanza che il presupposto giuridico di queste risorse sia temporaneo (e politicamente aleatorio, legato al voto contrario di un singolo Stato), non solo fornisce un solido argomento a chi si oppone alla confisca dei beni sovrani russi, ma rende anche più debole la posizione dell’UE come promotore di una coalizione più ampia di Paesi a sostegno dell’Ucraina. Quando questa prospettiva si è concretizzata, in ambito G7, proprio durante la presidenza italiana (nel giugno del 2024) con l’Iniziativa ERA, il Consiglio ha dovuto adottare (a maggioranza qualificata) un pacchetto di sostegno all’Ucraina (per esigenze sia civili che militari, fino alla fine del 2025) fondato su basi più solide, che si alimenta con i proventi dei beni russi congelati, ma ha la garanzia ultima nel bilancio dell’Unione.

6. Si arriva così al capitolo conclusivo, almeno per ora, della vicenda. Sullo sfondo di un atteggiamento sempre meno affidabile dell’amministrazione Usa, il Consiglio europeo di dicembre 2025 si è trovato nell’urgenza di reperire nuove risorse per evitare il default dell’Ucraina. Di nuovo si è posta l’ipotesi di utilizzare le risorse immobilizzate della Banca centrale russa. Il Consiglio europeo, dopo una discussione molto lunga e animata, ha deciso però, come noto, di scartarla e di far ricorso, in alternativa, allo strumento del debito comune. E a questo punto, a fronte della contrarietà di alcuni Stati (Ungheria, Cechia e Slovacchia), è venuto in soccorso uno degli strumenti più invocati e meno utilizzati del quadro istituzionale Ue: la cooperazione rafforzata (art. 20 TUE). Dopo aver ottenuto il consenso del Parlamento europeo ad attivarla, a fine febbraio 2026 il Consiglio ha approvato, a 24 Stati, i due regolamenti necessari ad istituire cooperazione rafforzata e prestito. Il veto ungherese (ancora motivato dai ritardi ucraini nella riparazione dell’oleodotto Druzhba, danneggiato dai russi) ha invece impedito di approvare la terza misura necessaria all’erogazione dei fondi, cioè la modifica del Quadro Finanziario Pluriennale, per cui è richiesta l’unanimità. Per uscire dall’impasse è stato necessario attendere le elezioni politiche in Ungheria (che il 12 aprile hanno segnato la conclusione del lungo periodo di governo di Victor Orban) e la conclusione delle opere di reintegro dell’oleodotto (che è stata, per una singolare coincidenza, concomitante). Mercoledì 22 aprile il COREPER ha approvato, senza discussione, il regolamento che modifica il QFP. Lo stesso giorno la compagnia ungherese MOL ha annunciato l’imminente ripresa delle consegne di petrolio russo a Budapest e Bratislava.  Il 23 aprile il regolarmente è stato formalmente adottato, completando l’ultimo tassello di un puzzle da rompicapo.

7. Come il commissario Kubilius ripete spesso, la costruzione della difesa comune si fonda su tre pilastri: uno materiale (produzione industriale e finanziamenti), uno istituzionale e uno politico. Si tratta degli aspetti, a volte intrecciati tra loro, che hanno segnato anche il tema del sostegno militare all’Ucraina. Se la volontà politica prevalente (degli Stati membri) dell’Unione di sostenere Kyiv non è mai venuta meno, non sempre lo strumentario istituzionale è stato efficiente. La tensione tra l’urgenza delle necessità militari e i tempi della decisione politica è stata a volte insopportabile. Il ricorso alla cooperazione rafforzata ha certificato una frattura politica, ma ha impedito che la stragrande maggioranza degli Stati membri fosse bloccata dall’ennesimo veto di una esigua minoranza, peraltro economicamente molto marginale. Lo “spettro” dell’unanimità si aggira ancora per l’Europa, al di là dei singoli, altalenanti, risultati elettorali nazionali.  Ma occorre riconoscere che l’UE ha dato anche prova di poter sviluppare capacità di risposta alle crisi attraverso l’adattamento creativo del proprio quadro istituzionale. I Trattati hanno posto limiti ma hanno anche fornito, con un’interpretazione adeguata, qualche soluzione insperata.