Quando è che un Paese di origine può dirsi sicuro? La sentenza Alace e Canpelli della Corte europea di giustizia

di Roberto Cherchi

Università degli studi di Cagliari

La nozione di Paese sicuro incide sull’effettività del diritto di asilo dello straniero che di tale Paese sia cittadino, o dell’apolide che ivi in precedenza soggiornava abitualmente. La sua domanda di protezione internazionale è infatti oggetto di esame attraverso una procedura accelerata, ed è investita da una presunzione relativa di manifesta infondatezza. La Corte europea di giustizia, con la sentenza Alace e Canpelli, ha affermato l’impossibilità di designare un Paese come sicuro in presenza di gruppi sociali insicuri (le cd. eccezioni personali), e ha precisato che è un potere del giudice disapplicare l’atto recante tale designazione, se lo ritiene illegittimo.

L’inammissibilità delle eccezioni personali e il diritto a un ricorso effettivo nella sentenza Alace e Canpelli.

In base alla legge, la domanda di asilo degli stranieri provenienti da Paesi designati come sicuri è considerata manifestamente infondata; in questi casi, la provenienza da un Paese sicuro costituisce la ragione del diniego di protezione internazionale. La Corte di giustizia (Grande Sezione), con la recente sentenza del 1/8/2025 (Alace e Canpelli), ha escluso che un Paese di origine possa essere considerato sicuro se esso non è tale per tutti.

Se già in un precedente arresto si era esclusa la compatibilità con la qualifica di Paese sicuro di eccezioni “territoriali” (come in Moldavia, in cui è insicura la regione filorussa della Transnistria), nella decisione in esame si è esclusa l’ammissibilità delle eccezioni “personali”: non possono essere designati come sicuri quei Paesi in cui vi sono gruppi sociali esposti a rischi (ad esempio, alcuni gruppi etnici, o le persone LGBT).

La Corte ha anche confermato che le norme della direttiva europea 2013/32/UE (direttiva “procedure”) che prevedono, nella designazione dei Paesi sicuri, vincoli sostanziali e procedurali (artt. 36 e 37 della direttiva), nonché quelle sul diritto al ricorso effettivo (art. 46 della direttiva, art. 47 della Carta dei diritti), hanno carattere chiaro, preciso e incondizionato, hanno quindi efficacia diretta, e pertanto devono essere direttamente applicate, mentre quelle nazionali in contrasto devono essere disapplicate, anche quando si tratta di norme di legge. Si tratta di un punto fondamentale, in quanto l’elenco di Paesi sicuri in Italia è contenuto in una norma di rango legislativo (art. 2-bis, d. lgs. 25/2008).

I poteri del giudice nel giudizio sul riconoscimento della protezione internazionale.

Alla luce della sentenza Alace e Campelli, letta in parallelo con la precedente sentenza della Corte di Cassazione 19/12/2024, n. 33398, nel giudizio di accertamento del diritto alla protezione internazionale viene in evidenza un doppio binario di scrutinio giudiziale.

Nel primo binario il ricorrente, proveniente da un Paese di origine designato come sicuro, chiede l’accertamento del diritto alla protezione internazionale in seguito alla dichiarazione di manifesta infondatezza della sua domanda di asilo. In questo caso, la designazione del Paese come sicuro è rilevante se il ricorrente, affermando l’esistenza di una circostanza attinente alla protezione internazionale (timore di persecuzione o danno grave), sostanzialmente censura tale qualificazione per rilievi di ordine generale (punto 21.1 della sentenza della Cassazione; par. 79 della sentenza della Corte di giustizia). Per la Cassazione, il giudice ha il potere di conoscere d’ufficio l’atto amministrativo che qualifica un Paese come sicuro e, se lo reputa illegittimo, può disapplicarlo (artt. 4 e 5, all. E, l. 2248/1865, punto 20 della sentenza della Cassazione). In seguito alla disapplicazione, il giudice si pronuncia sui motivi di ordine generale allegati dal ricorrente (ad esempio, l’appartenenza a un certo gruppo sociale) e, se ne riscontra la veridicità, accerta il diritto alla protezione internazionale. Come già evidenziato, la Corte di giustizia ha evidenziato che anche la norma di rango legislativo che prevede i Paesi sicuri deve essere disapplicata, se la designazione di un Paese non rispetta i criteri previsti dalla direttiva.

Il giudizio sulla “sicurezza” del Paese deve essere necessariamente antecedente al giudizio di merito: nel nostro ordinamento il giudizio di fondatezza della pretesa non può essere anticipato, se non a fini cautelari. La disapplicazione dell’atto recante l’elenco dei Paesi sicuri produce effetti processuali (in particolare, la sospensione ex lege del provvedimento di diniego della protezione internazionale, l’attenuazione dell’onere della prova e l’eventualità del trattenimento in un centro di permanenza per i rimpatri: Cardone, Cometti, Cudia). Le diverse regole processuali corrispondono quindi, nel rito ordinario, a garanzie per chi chiede la tutela, mentre, nel rito accelerato, sono correlate a esigenze di celerità e ordine.

Il secondo binario è quello in cui il ricorrente allega gravi motivi di insicurezza di carattere soggettivo (ad esempio, l’aver subito minacce da parte dei familiari: art. 2-bis, c. 5, d.lgs. 25/2008, in continuità con l’art. 36 della direttiva n. 2013/32/UE). In questo caso, dato che il rito è per legge quello ordinario, la qualificazione di un Paese come sicuro non è rilevante, e quindi il giudice procede al giudizio di merito senza affrontare la questione della sicurezza del Paese di origine (art. 2-bis, c. 5, d. lgs. 25/2008 e par. 22 della sentenza della Cassazione).

In sintesi: se il ricorrente ha presentato rilievi di ordine generale (ad esempio, la domanda è fondata sull’appartenenza a un gruppo etnico a rischio), il giudice prima valuta la sicurezza del Paese, e poi accerta se il richiedente ha diritto all’asilo; se invece il ricorrente ha presentato solo rilievi attinenti alla sua persona (ad esempio, perché ha subito minacce da parte dei familiari), la questione della sicurezza del Paese non è rilevante, e il giudice procede direttamente al giudizio di merito.

Quale sindacato può compiere il giudice sulla “sicurezza” del Paese di origine?

Si è visto che, in base alla sentenza Alace e Canpelli, il giudice può disapplicare l’atto recante la qualificazione di un Paese come sicuro. Quali sono i limiti del sindacato del giudice sulla valutazione tecnica che ha condotto a questa designazione?

Le valutazioni tecniche intervengono nella fase istruttoria del procedimento amministrativo, e non in quella della decisione, in quanto implicano giudizio, e non volizione. I giudizi «possono essere di esistenza, di probabilità o valutativi», e, ancorché opinabili, nessuno di questi è «riservato» all’amministrazione, in quanto «ogni area di apprezzamento tecnico, che sia riservata all’amministrazione, e non sia quindi verificabile in giudizio, comporta una lesione (o una compressione) del principio della piena e generale tutela giurisdizionale, fissato in via generale dall’art. 24 e ribadito, con riferimento puntuale all’azione delle amministrazioni pubbliche, dall’art. 113 della Costituzione» (Scoca). La giurisprudenza amministrativa sulle valutazioni tecniche ammette oggi il sindacato intrinseco (con gli “occhiali” dell’esperto): il giudice quindi non si limita a verificare se la valutazione sia irragionevole o manifestamente arbitraria, ma accerta che le regole tecniche siano state applicate correttamente e controlla il fatto, alla ricerca di un eventuale errore, se necessario attraverso l’ausilio della consulenza tecnica (art. 63, c. 4, C.P.A.).

Se quindi è ammesso il sindacato intrinseco, non è invece consentito il sindacato sostitutivo: discende dal principio di separazione dei poteri che il giudice non possa sostituire una corretta valutazione tecnica dell’amministrazione con una propria. Ad esempio, il giudice può affermare che una pubblica amministrazione ha sbagliato nel ricostruire i “confini” di un mercato, ma non può scegliere di sostituire una corretta perimetrazione di un mercato con un’altra, ritenuta “migliore” (Cass., SS.UU., 20-1-14 n.1013).

Tornando al tema del sindacato sulla designazione dei Paesi sicuri, lo scrutinio del giudice ha specificamente ad oggetto il rispetto delle già menzionate garanzie della direttiva: le garanzie sostanziali (in particolare, l’obbligo di svolgere un’istruttoria adeguata, che tenga conto di «una serie di fonti di informazioni, comprese in particolare le informazioni fornite da altri Stati membri, dall’EASO, dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti»: art. 37, par. 3 della direttiva), quelle procedurali (in particolare, l’obbligo di riesame periodico ex art. 37, par. 2 della direttiva) o inerenti alla forma dell’atto (l’obbligo di motivazione). In forza del diritto a un ricorso effettivo, e in conformità ai principi generali del diritto amministrativo sul sindacato intrinseco, lo scrutinio del giudice si estende non solo ai profili “vincolati” (come la natura qualificata delle fonti di informazione utilizzate), ma anche a quelli di probabilità o valutativi, collegati a concetti giuridici indeterminati, ricomprendendo quindi oggetti quali la democraticità, la situazione politica generale, l’assenza generale e costante di persecuzioni.

È stato sollevato il dubbio di un’incoerenza tra la citata sentenza della Corte di cassazione e la sentenza della Corte di giustizia (Cortese). Mentre infatti la prima evoca un sindacato di manifesta irragionevolezza e arbitrarietà, nella seconda si afferma che il diritto al ricorso effettivo comporta un esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto, al fine di procedere «ad una valutazione aggiornata del caso di specie».

Ad avviso di chi scrive, tale incoerenza non sussiste. Quando la Cassazione ammette la disapplicazione «allorché la designazione operata dall’autorità governativa contrasti in modo manifesto con i criteri di qualificazione stabiliti dalla normativa europea o nazionale», evoca l’esigenza di un contrasto chiaro, poiché solo in presenza di una valutazione tecnica errata la disapplicazione dell’atto presupposto è possibile, a meno di non scivolare nel sindacato sostitutivo. Il giudice, al fine di rilevare l’esistenza di un errore, il difetto di istruttoria e di motivazione, può controllare il fatto in sé, secondo i canoni del controllo intrinseco. A conferma di ciò, entrambe le Corti sono concordi nell’affermare che in tale giudizio si deve tener conto sia delle fonti utilizzate (o che si sarebbero dovute utilizzare), che di eventuali ulteriori fonti integrative (ed eventualmente successive alla qualificazione del Paese come sicuro), ammesse purché qualificate e sottoposte al contradditorio (parr. 72, 73, 74, 80, 83 e 86 della sentenza; nello stesso senso la citata sentenza della Cassazione, par. 21). Questa lettura è peraltro coerente con la precedente giurisprudenza della stessa Corte di cassazione, per la quale il «sindacato di legittimità del giudice amministrativo [sulle valutazioni tecniche] comporta la verifica diretta dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato e si estende anche ai profili tecnici, il cui esame sia necessario per giudicare della legittimità di tale provvedimento» (Cass., SS.UU., 20-1-14 n.1013).

Possiamo quindi concludere che entrambe le Corti evocano un sindacato intrinseco e non sostitutivo sulla valutazione tecnica. Intrinseco in quanto comporta l’accesso al fatto da parte del giudice. Non sostitutivo in quanto l’esame dei profili non “vincolati” conduce ad alternative binarie. Se l’amministrazione asserisce che un Paese è democratico, o che non vi è pericolo causato da violenza indiscriminata, delle due l’una: o il giudice ritiene che la valutazione tecnica sia corretta, oppure afferma l’opposto, e in questo caso non sostituisce una valutazione appropriata con un’altra ritenuta “migliore”, ma afferma che il giudizio dell’amministrazione è errato, per cui motiva – e non in modo perplesso – in questo senso, adducendo argomenti che derivano dall’esame delle fonti.

Sindacato accentrato e sindacato diffuso di legittimità costituzionale ed eurounitaria.

L’attuazione frammentaria delle norme UE sul diritto di asilo può ingenerare disparità di trattamento nel godimento di questo diritto (Savino). Nel contesto dell’Unione europea, la “balcanizzazione” del diritto di asilo è data dal fatto che non esiste un elenco europeo di Paesi sicuri, con esiti paradossali come quello di due decisioni diametralmente opposte sulla sicurezza di Kosovo e Albania da parte del Consiglio di Stato francese e del Consiglio di Stato belga (Favilli, Marin). Inoltre, nei singoli Paesi, il sindacato diffuso può certamente dar luogo ad arresti divergenti.

Si è detto che l’elenco dei Paesi sicuri è attualmente contenuto in un atto legislativo. Dalla giurisprudenza della Corte costituzionale emerge la possibilità di un sindacato accentrato anche quando – come nel caso dei Paesi sicuri – vi è un’antinomia tra una norma interna e una norma UE self-executing (Corte cost., sentt. 269/2017, 181/2024 e 1/2025). La Consulta ha affermato che spetta al giudice comune individuare il rimedio più appropriato tra giudizio di legittimità costituzionale e disapplicazione della norma di legge, previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La stessa Corte ha peraltro evidenziato che gli effetti erga omnes della sentenza di accoglimento garantiscono uniformità di applicazione da parte di tutti i giudici e di tutte le pubbliche amministrazioni, e che in questo modo si potenzia, piuttosto che indebolire, l’effettività del diritto dell’Unione europea (Corte cost., sentt. 181/2024 e 1/2025) (Cardone, Caterina, Savino, Siccardi). Tuttavia, anche in questa ipotesi l’eventuale sentenza di rigetto non impedirebbe ai giudici comuni, nei giudizi successivi, di disapplicare la norma recante tale designazione.

È degno di nota che il 12 giugno 2026 entrerà in vigore il regolamento (UE) 2024/1348 (nuovo regolamento «procedure»), in base al quale saranno soggetti alla procedura accelerata i cittadini di Paesi il cui tasso di riconoscimento della protezione internazionale sia inferiore al 20 %. In questo contesto continueranno a esistere le liste di Paesi sicuri – è attualmente in corso di approvazione una lista europea di Paesi sicuri, concorrente con quelle nazionali – ma il loro ambito di applicazione diverrà residuale (Bonetti).

Il criterio del 20 % è comunque controverso. In primo luogo, il dato statistico è di dubbia compatibilità con il divieto di discriminazione in base al Paese di origine (art. 3 della convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati) e con il diritto soggettivo di asilo ex art 10, c. 3 Cost., cui si dovrebbe collegare un adeguato esame individuale della domanda; in secondo luogo, il criterio statistico prescinde dal giudizio sull’effettiva “sicurezza” del Paese (il casus belli tra Governo e giurisdizione, in Italia, è stato dato da Egitto e Bangladesh, che presentano un tasso di accoglienza inferiore al 20 %); infine, la soglia tiene conto dei provvedimenti delle autorità amministrative sulla protezione internazionale, ma non delle forme di protezione umanitaria (in Italia, protezione speciale) accordate dalle stesse autorità ai richiedenti asilo, così come sembrano non dover essere computate le decisioni giurisdizionali che accordano una qualche protezione (Benvenuti).