Verso una differenziazione simmetrica: quando l’autonomia si piega all’uniformità

di Giovanni Boggero

Università degli Studi di Torino

Rielaborazione dell’intervento tenuto il 26 maggio 2026 nell’ambito del seminario svoltosi presso l’Università di Torino e intitolato “Lo Stato regionale in divenire – Sfide e prospettive”, con Elena D’Orlando, Roberto Cavallo Perin, Gabriella Racca ed Edoardo Berrino Ambrosione.

Non c’è forse fase alcuna della storia repubblicana che non sia stata attraversata da una irriducibile tensione politica sul modello di regionalismo e sul ruolo delle Regioni. Una siffatta tensione, dalla Costituente in avanti, è il prodotto di due forze uguali e contrarie, che, pur irenicamente giustapposte all’art. 5 Cost., si rianimano polemicamente nello svolgimento della Costituzione materiale. Dopotutto, ogni federalizing process è per definizione un’oscillazione incessante tra unità e differenziazione (Friedrich, 1968) e, per quanto irrisolto possa essere, anche il nostro regionalismo non fa eccezione. Da tempo la Corte costituzionale si sforza di irreggimentare l’esercizio dell’autonomia entro i binari – emersi perlopiù spontaneamente – della (leale) cooperazione (così già Martines, 1986), invocazione da ultimo elevata nella nota sent. n. 192/2024; eppure, alla nostra “Repubblica delle autonomie”, come a ogni ordinamento composto, non si può chiedere di prescindere da quelle rivendicazioni tipiche di ogni separazione verticale del potere, ascrivibili al modello del cd. regionalismo garantista (Luciani, 1994). Queste sono, del resto, le origini costituenti dell’istituto regionale (Crisafulli, 1982) e, per quanto insufficienti (Morelli, 2019), esse riemergono, carsicamente, specialmente nei momenti in cui esso è in crisi e costretto sulla difensiva.

Anche nel dibattito attuale sul regionalismo, proprio come in passato, continuano a confrontarsi esigenze del regionalismo garantista e del regionalismo cooperativo (da ultimo Pinelli, 2020). Due, in particolare, sono i fenomeni che consentono di cogliere più nitidamente l’attuale consistenza del federalizing process italiano: il percorso di differenziazione che alcune Regioni ordinarie hanno intrapreso dopo l’entrata in vigore della l. 86/2024 e il percorso di adeguamento degli Statuti speciali. Si tratta, in entrambi i casi, di due iniziative collegate alla revisione costituzionale del 2001, la prima inerente all’attuazione dell’art. 116, comma terzo, Cost. e la seconda derivante dall’operatività asseritamente temporanea della clausola di maggior favore (art. 10 l. cost. 3/2001). L’attuazione di forme di asimmetria istituzionale inoculate nel sistema sin dalla Costituzione del 1948 e rafforzate dalla riforma del Titolo V, Parte II Cost. si scontra, tuttavia, con la naturale tendenza dei poteri centrali, talora assecondati dalla stessa Corte costituzionale, a riaffermare non solo e non tanto l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento, bensì a imporre uniformità amministrativa e financo fissità dell’assetto istituzionale. Nel depotenziare l’istituto di cui all’art. 116, comma terzo, Cost. la Corte costituzionale ha enfatizzato come il riparto ottimale delle competenze sia innanzitutto quello disegnato dall’art. 117 Cost. (così come filtrato dalla sua stessa lente negli ultimi venticinque anni), sicché l’onere della prova per una sua deroga non si pone tanto in capo a chi vuole trattenere funzioni legislative e amministrative, quando piuttosto in capo a chi pretende di alterare detto riparto. La cooperazione predicata dalla Corte, quantomeno sotto tale profilo, pare insomma unidirezionale: sempre delle Regioni nelle loro richieste allo Stato, mai dello Stato nel giustificare le proprie competenze alle Regioni. La stessa sussidiarietà è evocata perlopiù nella sua dimensione dinamica ascendente più che in quella discendente, con grave nocumento anche per gli enti locali. Da ciò emerge plasticamente il tentativo di congelare le pulsioni garantiste del nostro regionalismo, orientando la cooperazione lungo un asse governato e gestito dallo Stato, anche in ragione dei propri obblighi di integrazione sovranazionale. Del resto, proprio a livello sovranazionale, il ruolo delle Regioni nelle politiche di coesione europea è in procinto di essere drasticamente ridimensionato.

In questo quadro si collocano l’iniziativa delle Regioni ordinarie interessate a differenziarsi (ad oggi Piemonte, Liguria, Lombardia e Veneto) e quella delle Regioni speciali, in realtà ridottesi al Trentino Alto-Adige/Südtirol, a non perdere terreno rispetto alle ordinarie. Come illustrato in un lavoro a quattro mani con Ruggero Rudoni di recente pubblicazione sull’Oss. fonti n. 1/2026, le richieste di differenziazione regionale in tema di protezione civile, previdenza complementare, professioni e sanità-coordinamento finanziario, al netto di un certo sapore corporativo e perfino di una non secondaria ridondanza rispetto al quadro vigente, erano in origine assai più ampie e anche tra loro differenziate. Il negoziato con i Ministeri e la regia assunta dal Ministero per gli affari regionali nei tavoli di lavoro congiunti ha incanalato le richieste regionali in un percorso di differenziazione simmetrica, maggiormente prevedibile e controllabile, in linea con quei presupposti politico-culturali per cui è lo Stato ad «identificare meccanismi di nomopoiesi che consentano di coniugare nel modo più coerente l’esigenza di uniformità e quella di adattamento» (così di recente C. cost. sent. n. 16/2026, rel. Luciani). Di qui gli schemi di intesa identici deliberati dal Consiglio dei Ministri a febbraio. Per parafrasare le note pagine di Robert Musil de L’uomo senza qualità, nel nostro curioso regno di Kakania, “c’è velocità, ma non troppa” e pertanto anche la differenziazione finisce sì per essere predicata, ma nella sua indifferenziata uniformità, proprio come a Kakania, fragile regno degli opposti inconciliabili e grotteschi, si “preparava la conquista dell’aria, ma non troppo assiduamente”.

Fuor di paragone, è curioso che chi, in passato, paventava il rischio di uno svuotamento del Titolo V in ragione degli innumerevoli regimi di riparto derivanti dalla possibile devoluzione delle ventitré materie previste dall’art. 116, comma terzo, Cost., oggi lamenti l’insufficienza della differenziazione tra Regioni, quasi che l’istituto non dovesse avere come termine di paragone innanzitutto le Regioni ordinarie. Più prosaicamente, occorrerebbe riconoscere che i margini per differenziarsi sotto il profilo funzionale sono ormai così ristretti che ipotizzare una significativa diversità di attribuzioni, anche quando astrattamente possibile, finisce per essere uno sterile esercizio di fantasia e rischia di tradursi in politiche pubbliche o inutili o irrealizzabili (Che senso avrebbe consentire a una Regione di adottare ordinanze di prot. civ. in deroga alla legislazione statale e, contestualmente, negarlo a un’altra? Vi sono ragioni oggettive in grado di sostenere una differenziazione per professioni di rilievo regionale solo per alcune Regioni e non per altre? O ancora: avrebbe senso riconoscere a una Regione il gettito derivante dall’imposta sostitutiva sui rendimenti dei fondi integrativi e negarlo a un’altra?). Al netto delle vocazioni territoriali che occorre primariamente valorizzare, pare non poi così irrazionale procedere con una graduale costruzione di un tertium genus di Regione che, se poi vagamente di successo, potrà più facilmente essere imitato, come in ogni esperienza federale che si rispetti (Vandelli, 2018). Su tali inediti profili di indirizzo e coordinamento, lo Stato ha però un onere di giustificazione particolare e occorre che vi adempia al più tardi entro l’adozione dello schema di intesa definitivo. In fin dei conti, nell’attuale orizzonte politico e culturale, è questo il poco di differenziazione che le prevalenti ragioni dell’uniformità consentono: proprio come avvenuto in Trentino-Alto Adige/Südtirol, ogni tanto il reale è anche razionale e occorre, con moderazione e senza particolari entusiasmi, prenderne atto.

Bibliografia citata

V. Crisafulli, Vicende della «questione regionale», in Le Regioni, n. 4, 1982, 495 ss.

C.J. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, New York, 1968.

M. Luciani, Un regionalismo senza modello, in Le Regioni, n. 5, 1994, 1313 ss.

T. Martines, Dal regionalismo garantista al regionalismo cooperativo: un percorso accidentato, in AA. VV., Una riforma per le autonomie, Milano, 1986, 45 ss.

A. Morelli, Le relazioni istituzionali, in Rivista AIC, n. 3, 2019, 114 ss.

C. Pinelli, Cinquant’anni di regionalismo, fra «libertà dallo Stato» e culto per l’uniformità, in Diritto pubblico, Vol. 26, n. 3, 2020, 749 ss.

L. Vandelli, Il regionalismo differenziato tra peculiarità territoriali e coesione nazionale, relazione al Seminario Astrid del 19 luglio 2018.