Qualche dubbio e alcune divagazioni sulla riforma della giustizia ordinaria

di Giovanni Martini

Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”

1. Discutere di ‘Giustizia’ nel mentre la sua nozione teorico-giuridica, come «volontà di riconoscere e rispettare i diritti altrui attribuendo a ciascuno ciò che gli è dovuto secondo la ragione e la legge» (questa la definizione tratta dall’Enciclopedia Treccani on line), viene impunemente vilipesa da azioni di guerra scellerate e sconsiderate in grado di ridurre a mere proposizioni ottative i precetti del diritto internazionale, appare oltre che complicato quasi inopportuno. Nondimeno, la comunità nazionale sarà a breve chiamata a scegliere, tramite il voto referendario, l’assetto da conferire alla giustizia ordinaria, una decisione di non poco momento in quanto relativa al modo in cui la giurisdizione di maggiore rilevanza per la comunità nazionale si troverà ad essere strutturata.

Si tratta – non pare potersene dubitare – di una questione di altissima rilevanza istituzionale, ogni decisione sulla quale non può confondersi con una manifestazione di consenso (o di dissenso) nei confronti della maggioranza di governo promotrice della novella costituzionale.

Sul tema della riforma molto si è detto, nelle sedi più disparate, e più ancora si è scritto, a fini sia scientifici, sia meramente divulgativi. Pertanto, con queste brevissime riflessioni si vogliono rappresentare i dubbi che il testo approvato suscita, senza nascondere, in una prospettiva de iure condendo, le – ad avviso di chi scrive – rilevanti omissioni che lo caratterizzano.

2. A questo scopo, pur senza prendere posizione nei confronti del quesito referendario, si proverà a ragionare sulle criticità di maggior rilievo, espresse nei confronti della legge costituzionale (oggetto di ‘valutazione’ referendaria), al fine di verificarne la tenuta alla luce dei principi fondamentali in materia di «ordinamento giurisdizionale» (ricavabili dalle disposizioni del Titolo IV, Sezione I, della Costituzione), della teoria generale del diritto e della logica giuridica.

3. Una prima riflessione riguarda le finalità della riforma che, per l’opinione dissenziente, sarebbero quelle di «punire la magistratura requirente e normalizzare la magistratura giudicante» (M. Gialuz, Ragioni (apparenti) e obiettivi (reali) delle riforma costituzionale, in www.diariodidirittopubblico.it). Conclusione avvalorata dalla circostanza che la legge Cartabia ha già limitato ad una sola volta il passaggio fra le funzioni requirenti e giudicanti.

Invero, più che sulle intenzioni del legislatore è sugli effetti della modifica alla Carta che occorre soffermarsi, al fine di comprendere se da essa possa derivare, come da più parti si afferma (anche se non sono pochi quelli che ritengono l’esatto contrario), un indebolimento dell’ufficio del P.M., quale conseguenza della riduzione della sua indipendenza nell’esercizio dell’azione penale.

Un dato va, comunque, evidenziato: il testo di legge costituzionale non incide sull’assetto dell’ordinamento giudiziario, che rimane uno ed unico, ciò consentendo quanto meno di dubitare sulla realizzazione di un’autentica separazione delle carriere (si v. Intervista. R. Bin: Il rapporto tra politica e giustizia, in www.diariodidirittopubblico.it).

4. Che l’esito della riforma sia l’indebolimento della funzione del pubblico ministero è un’affermazione difficile da intelligere, dovendosi prima di tutto comprendere in che modo verrebbe a manifestarsi l’indebolimento. Di sicuro il P.M. continua a mantenere, nel corso delle indagini preliminari, un ruolo di assoluta primazia. Potendo disporre «direttamente della polizia giudiziaria» (art. 327 c.p.p.), si trova in posizione sperequata, e tutt’altro che debole, rispetto a quella del difensore; e tuttavia, ciò non sembra essere una anomalia ove si consideri che egli opera pur sempre in vista dell’interesse generale alla repressione dei delitti e non di un interesse di parte.

5. Neppure è dato nutrire dubbi eccessivi circa la possibilità di continuare a fare applicazione, in caso di esito referendario favorevole, dell’art. 358 c.p.p., secondo cui il P.M. «svolge altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini». Fintanto che la norma esiste, deve continuare ad orientare l’attività di indagine a prescindere dalla fisionomia istituzionale assunta dalla pubblica accusa. Sarebbe anzi di evidente interesse verificare – ma non si dispone dei mezzi per farlo – (se ed) in che misura il precetto in parola abbia, sino ad oggi, trovato concreta applicazione (come con vigore opinano i sostenitori della necessaria unitarietà della ‘cultura della giurisdizione’).

6. Si dice ancora – con riguardo alla riduzione/perdita di indipendenza della magistratura requirente –, che la separazione delle carriere, unitamente alla previsione di un autonomo organo di autogoverno, sarebbe prodromica ad una futura sottoposizione dell’ufficio del P.M. all’esecutivo.

Se pure nessuno può escludere che possa essere questa la reale, recondita, intenzione alla base della modifica della Carta, dalla lettera della novella non si evince alcuna disposizione in tal senso, ragion per cui, almeno sino a quando una futura disciplina attuativa non si orienti in questa direzione, sembra potersi ritenere che cogitationem poenam nemo patitur. E tuttavia, ove una siffatta deriva venisse tentata (da parte del legislatore ordinario), non sembra peregrino domandarsi se la previsione dell’obbligatorietà dell’azione penale (che resta pur sempre ferma) e le garanzie che la Carta costituzionale prevede per il P.M. (art. 107 u.c., Cost.), non costituirebbero un ostacolo insormontabile alla legittimità di una legge che, tramite la sottoposizione all’esecutivo, mirasse a limitare e/o a controllarne la libertà di manovra.

Se, invece, il limite all’autonomia e all’indipendenza della magistratura inquirente si volesse far discendere dalla sottoposizione al potere di (auto-)disciplina di un organo diverso dall’attuale C.S.M., altra sarebbe, forse, la domanda da porsi: atteso che anche i giudici amministrativi e contabili hanno ciascuno il proprio organo di autogoverno, è plausibile ritenere che essi siano, per ciò solo, sottoposti a penetranti poteri di indirizzo e controllo da parte del Governo e, pertanto, difettino di autonomia e di indipendenza nell’esercizio delle loro funzioni?

7. Una seconda ragione di dibattito attiene alla presunta eccessiva ‘contiguità’ fra le Procure e l’organo giudicante. A dimostrazione di questa idea, che giustificherebbe la separazione delle carriere, si fanno i più svariati esempi: si osserva che in nessuna competizione sportiva sarebbe accettabile la sussistenza di rapporti di colleganza (e dunque di interessi) fra uno dei contendenti (il P.M. per l’appunto) e l’arbitro (fra l’altro impropriamente considerato organo giudicante); od ancora che giudici e procuratori troppo spesso intrattengono rapporti eccessivamente cordiali se non confidenziali: non di rado si sente dire (e altrettanto si legge) che «sono soliti prendere il caffè insieme».

Si tratta di una argomentazione che, per come viene posta, non sembra possedere grosso pregio. L’elevata percentuale di processi penali che si concludono con sentenze di assoluzione – fatto questo ben noto – sembrerebbe dimostrare come l’appartenenza del P.M. all’ordine giudiziario non influisca sulla serenità di giudizio dell’organo giudicante.

Esiste, nondimeno, anche un ulteriore elemento che non può trascurarsi. Se l’essere entrambi magistrati (il P.M. e l’organo giudicante) non influenza l’esercizio delle rispettive funzioni, per quale ragione il legislatore avrebbe avvertito la necessità di prevedere che «I procedimenti in cui un magistrato assume la qualità di persona sottoposta ad indagini […] sono di competenza del giudice, ugualmente competente per materia, che ha sede nel capoluogo del distretto di corte di appello determinato dalla legge» (art. 11 c.p.p.)? Per quale ragione lo svolgimento delle indagini preliminari nei confronti di un magistrato con funzioni giudicanti viene, dal legislatore, sottratto alla Procura del medesimo distretto di Corte d’Appello?

Ed ancora, dai dati riferiti dal Ministero della Giustizia (in risposta ad una interrogazione del deputato Enrico Costa, in https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/interrogazione_costa_risposta_30ott2025.pdf) emergono le seguenti percentuali di accoglimento delle richieste avanzate dal P.M. al GIP: «per le richieste di autorizzazione a disporre intercettazioni: 94%; per le convalide di decreti d’urgenza del PM: 95%; per le richieste di proroga di intercettazioni: 99%; per i decreti di proroga urgente ex art. 13 l. n. 203/91: 100%; per la richiesta di proroga dei termini delle indagini preliminari: 85%». Il tutto a tacere del fatto che non si rinvengono indicazioni ufficiali con riguardo alla percentuale di accoglimento delle richieste di rinvio a giudizio (sebbene, secondo alcuni siti di informazione, arriverebbe a superare il 90%).

Ove si vadano a comparare questi ultimi dati con il numero delle pronunce di assoluzione (nei giudizi ordinari circa il 54,8%, secondo quanto riportato da Il Sole 24ore del 9/2/2022), può ancora convintamente ritenersi che non vi sia una particolare propensione all’accoglimento delle richieste dei P.M., da parte dei giudici, quanto meno nel corso delle indagini preliminari?

8. Una particolare considerazione merita, infine, il meccanismo del sorteggio, che la legge di riforma prevede per la nomina dei componenti togati sia del C.S.M., sia dell’organo di autogoverno dei P.M. La ratio di questa previsione – secondo i promotori – dovrebbe essere quella di arginare il cd. “sistema delle correnti”, che avrebbe avuto l’effetto di orientare la ‘gestione’ della magistratura verso logiche lato sensu politiche più che meritocratiche.

Invero, i componenti non laici dell’organo di autogoverno deputato a presidiare l’autonomia e l’indipendenza dei giudici dovrebbero essere magistrati di spiccata capacità e professionalità, ed affidarsi alla (buona) sorte per la loro individuazione desta non poche perplessità.

Non sembra revocabile in dubbio che «il magistrato, quando supera il concorso (e oggi il test psicoattitudinale) è idoneo a esercitare le funzioni giurisdizionali; non è invece idoneo a esercitare le funzioni di amministrazione della giurisdizione» (M. Gialuz, Ragioni (apparenti) e obiettivi (reali) della riforma costituzionale cit.). Se si vuole creare un organo di autogoverno della magistratura composto (per la parte togata) da giudici preparati, sarebbe forse più utile la previsione di stringenti requisiti di eleggibilità, e di incompatibilità, in grado quanto meno di arginare la deleteria deriva delle correnti.

9. Un’ultima notazione a ciò che la riforma omette di fare. Non vi è nel testo alcun tentativo, anche indiretto (mediante rinvio al legislatore ordinario), di disciplinare l’immagine del magistrato, che può comunque ricondursi al requisito dell’imparzialità inteso in senso oggettivo.

L’art. 18 del r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511 (rubricato «Responsabilità disciplinare dei magistrati») stabiliva che «Il magistrato che manchi ai suoi doveri, o tenga in ufficio o fuori una condotta tale, che lo renda immeritevole della fiducia e della considerazione di cui deve godere, o che comprometta il prestigio dell’ordine giudiziario, è soggetto a sanzioni disciplinari». Nonostante avesse superato il vaglio di costituzionalità (sent. n. 100/1981), questo precetto è stato sostituito dall’art. 3 del D.Lgs. n. 109/2006, ispirato ad una logica di maggiore tipizzazione delle fattispecie sanzionate ma avente certamente un ambito di applicazione più ristretto (e dunque una minore incisività).

Si tratta di una scelta che andrebbe forse riconsiderata, specie a fronte di condotte che, se pure non in grado, a dir così, di ‘infangare la toga’, nondimeno disvelano una (almeno apparente) disaffezione per la funzione, in grado di incidere negativamente sul prestigio dell’ordine giudiziario (si v. G. Verde, Tre dialoghi sulla riforma della giustizia, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2025). Magistrati che in maniera assolutamente palese mostrano di dedicare la parte maggiore del proprio tempo attendendo ad attività del tutto spurie rispetto all’esercizio della funzione giurisdizionale – alcune finanche con i caratteri dell’imprenditorialità –, restituiscono l’immagine poco gratificante dell’indifferenza per la cura della giustizia. Di una giustizia che rischia di essere (o almeno di apparire come) resa in maniera superficiale e disattenta e, in tal senso, oggettivamente non imparziale. E ciò in violazione di quanto stabilito dalla Consulta – nella menzionata pronuncia –, secondo la quale i giudici «debbono essere imparziali e indipendenti e tali valori vanno tutelati non solo con specifico riferimento al concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali ma anche come regola deontologica da osservarsi in ogni comportamento al fine di evitare che possa fondatamente dubitarsi della loro indipendenza ed imparzialità nell’adempimento del loro compito» (pt. 7 dei motivi di diritto).

10. In definitiva: sulla base di quale ragionamento dovrebbe maturare la decisione sul quesito referendario costituzionale? Stando alle suggestioni provenienti dalla consolidata giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo cui «“justice must not only be done, it must also be seen to be done”. What is at stake is the confidence which the courts in a democratic society must inspire in the public» (Micallef v. Malta, Appl. n. 17056/06, punto n. 98), occorrerebbe riflettere sulla capacità della novella costituzionale di incrementare la fiducia nei tribunali e nel modo in cui la giustizia viene resa. Ed invece, tenuto conto delle carenze in precedenza evidenziate, il testo adottato appare minimamente orientato in tal senso, una spinta ulteriore nella direzione indicata potendosi avere, ma si tratta solo di un auspicio, unicamente ad opera della legislazione (ordinaria) di attuazione. Tuttavia, ogni valutazione va logicamente espressa sulle norme esistenti, non su quelle che potrebbero (o meno) sopravvenire, ciò consentendo di esprimere un giudizio, se non del tutto negativo, quanto meno dubbioso circa la possibilità di conseguire una giustizia maggiormente imparziale, così come apertamente dichiarato dai promotori della riforma.