Il rigetto referendario della revisione costituzionale e l’avvio della riforma della giustizia

di Roberto Toniatti

Università di Trento

L’oggetto immediato di questa riflessione sono le principali ragioni che riteniamo siano da collocare a fondamento dell’esito del referendum costituzionale del 22 e 23 marzo 2026. In proposito, tuttavia, sembra appropriato svolgere anche alcune considerazioni sugli (auspicabili ma problematici) sviluppi della questione, che, a nostro sommesso giudizio, dovrebbero avere un seguito coerente e anche solo simbolicamente significativo, tenuto conto dei tempi residui della legislatura in corso.

Il secondo focus testé enunciato si giustifica in conseguenza della principale chiave di lettura dell’intera vicenda che proponiamo in questa sede, secondo cui il No ha vinto il referendum non perché negasse i problemi, ma perché rifiutava la soluzione imposta dal Sì. Con la vittoria del No così intesa, la “giustizia”, in altre parole, deve finalmente diventare materia prioritaria di un serio ed equilibrato intervento di riforma legislativa. E l’opzione referendaria del No deve trasformarsi in opzione per il Sì ad un’altra soluzione, diversa e alternativa a quella uscita sconfitta dalle urne.

Giova anche precisare, per opportuna trasparenza, che la riflessione ha come premessa un motivato impegno personale in favore del No, anche se la soddisfazione emotiva per l’esito del voto non esime da riprendere le argomentazioni della campagna referendaria in un contesto esclusivamente scientifico (ma non per questo asettico e neutrale).

1. In primo luogo, dunque, le ragioni della vittoria del No. Gli esperti (ad esempio l’Istituto Cattaneo) sono in grado di fare riferimento alla rilevazione di dati e flussi di voto su base scientifica, ai quali giova fare rinvio.

Per parte nostra, è inevitabile, in primis, porre l’accento sia sulla vitalità della percezione della Costituzione repubblicana come un attuale prezioso presidio di tutela dei valori della democrazia costituzionale sia, specularmente, sulla diffidenza nei confronti di un tentativo governativo di intervento sull’assetto di equilibrio fra i poteri dello Stato.

Il radicamento sociale del valore della Costituzione repubblicana, dunque, sarebbe una causa – se non la causa – sia dell’affluenza al voto, relativamente alta, sia della partecipazione dei giovani, uno dei fatti storici che caratterizzano questa esperienza di democrazia diretta.

In questo ordine di motivazioni, riteniamo che sarebbe stata colta da parte degli elettori la finalità politica dissimulata nella proposta di riforma: una rivincita della politica sulla magistratura, realizzata con l’indebolimento dell’organo di tutela dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati derivante dalla triplicazione dell’attuale CSM, dal sorteggio dei componenti e dalla sua natura asimmetrica (sorteggio secco per le rispettive quote di magistrati e sorteggio manipolato per le quote di derivazione parlamentare), dalla contraddittorietà della riunificazione dei magistrati giudicanti e requirenti nell’unica Alta Corte disciplinare (non inclusiva anche delle magistrature amministrativa, contabile, tributari e militare) che avrebbe sostituito  la Corte di Cassazione quale organo di ultima istanza.

Sullo sfondo di queste ragioni attinenti al testo e interpretate alla luce della ratio unificante le singole disposizioni novellate, occorre tenere presente la tuttora insopprimibile avversione dei cittadini nei confronti della “casta” dei politici non sostituita né compensata dalla diminuzione della credibilità dei magistrati presso l’opinione pubblica (se ne veda la misurazione):  in particolare,  occorre segnalare la più alta  fiducia nei magistrati nelle Regioni del meridione, del resto in linea, in tal caso, con gli alti livelli di sconfitta del Sì e, nel Nord, la maggiore fiducia nei confronti delle istituzioni locali (comunali e regionali) rispetto a quelle nazionali (fra le quali, inevitabilmente, la magistratura).

2. In tale contesto, inoltre, si inquadra anche la polemica sulla natura politica e/o tecnica del voto: non si capisce come un intervento normativo di riforma della Costituzione possa non essere qualificato come atto di per sé intrinsecamente politico e altrettanto politico non possa non essere il voto referendario dei cittadini; e si spiega, altresì, come la politicità del voto popolare possa legittimamente fondarsi sulla diffidenza nei confronti della proposta e sull’intuizione dei malanni che essa avrebbe potuto produrre, a prescindere dalla minuta comprensione tecnica dei meccanismi di composizione e di funzionamento del CSM in base al nuovo assetto proposto.

In realtà, ha giocato contro l’accettazione del Sì anche il metodo seguito dal Governo per l’approvazione della riforma: un disegno di legge costituzionale del Governo presentato dalla Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro della Giustizia (XIX Legislatura, Camera dei Deputati, n. 1917, 13 giugno 2024); la negazione di un autentico confronto parlamentare e la “blindatura” del testo rispetto ad emendamenti di provenienza anche da parte della stessa maggioranza; la definizione della data del voto con ostentata arrogante indifferenza alla raccolta delle firme di cittadini – in quella fase ancora in corso e poi positivamente completata – che esercitavano un diritto costituzionale di partecipazione politica; la stessa richiesta di indizione di referendum popolare da parte della maggioranza, nel segno della ricerca non già solo dell’entrata in vigore della riforma ma anche e soprattutto di una legittimazione “plebiscitaria” di un successo parlamentare potenzialmente già perfetto.

Evidentemente gli elettori hanno colto proprio questa dimensione di politicità aggressiva: una lesione dei caratteri di confronto, mediazione e compromesso nel senso alto ed autentico del concetto liberale di democrazia costituzionale contrapposto a quello di democrazia (solo) maggioritaria. Presso i cittadini può avere svolto un ruolo persuasivo a votare per il No anche la circostanza per la quale il testo della legge di revisione riproduceva non solo il parziale ricorso al sorteggio per la formazione del CSM ma anche le motivazioni di fondo di una risalente proposta di legge costituzionale (V Legislatura, Camera dei Deputati, n. 3568,23 luglio 1971, primo firmatario on. Giorgio Almirante): una coincidenza non casuale, in linea di continuità fra chi, in Assembla costituente, la Costituzione repubblicana del 1948 non aveva votato e chi non l’ha ancora metabolizzata quale fondamento normativo fondamentale non solo simbolico (come può essere stato lo Statuto Albertino) della realtà politica e istituzionale autenticamente vivente.

La campagna referendaria per il No si è rivelata in grado di operare come una serie di lezioni di educazione civica per un ampio pubblico di cittadini, di ogni età e grado di istruzione, curiosi, motivati ad acquisire una comprensione critica della materia e poco propensi a decidere in base alla “fiducia” sulle argomentazioni per lo più denigratorie offerte da parte dei politici per il Sì e di settori ben organizzati dell’avvocatura penalistica.

3. Questi ultimi rilievi sollecitano a dedicare almeno una fugace attenzione ai riflessi sistematici che questa esperienza è in grado di dispiegare sul tema dell’istituto della revisione costituzionale, quale delineato dagli articoli 138 e 139 Cost.

Anche chi, quale comparatista, non ritiene che la Costituzione repubblicana sia “la più bella del mondo”, non potrebbe non condividere la constatazione in virtù della quale la Costituzione stessa è modificabile, come del resto previsto dalle sue stesse disposizioni, ed è stata oggettivamente modificata più volte, in conformità con il procedimento aggravato disciplinato dall’art. 138 e con i limiti di cui all’art. 139 Cost.

Ma non tutte le revisioni passate – e quelle future – si equivalgono sotto il profilo qualitativo.

Per fortunata coincidenza, la data della conferenza stampa annuale del Presidente della Corte costituzionale (26 marzo) ha seguito di poco la chiusura dei seggi e la diffusione del risultato del voto referendario (23 marzo). In quell’occasione, il Presidente Giovanni Amoroso ha avuto modo di enunciare “il limite generale dei principi supremi” con riguardo alle leggi di revisione della Costituzione, ricordando, in base alla pregressa giurisprudenza della Corte, “l’esistenza di princìpi «fondamentali» o «supremi» della nostra Costituzione, che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. L’identità della Costituzione è definita, nel suo «contenuto essenziale», una volta per tutte dalla Costituzione stessa” (punti 3.1 della Relazione).

La precisazione, fra l’altro, prescindeva del tutto, ovviamente, dalle polemiche contingenti della campagna referendaria non solo per motivi temporali ma soprattutto in quanto essa era legata al necessario richiamo della sentenza n. 125 del 2025, con la quale la Corte aveva avuto modo di chiarire che “in particolare, la legge costituzionale n. 2 del 1999, nel riformare l’art. 111 Cost., non ha introdotto un’innovazione del contenuto essenziale del principio supremo della terzietà del giudice, che in realtà era già presente nell’ordinamento”. Per quanto solo a posteriori, la Corte ha dunque smentito una delle tesi ricorrenti dei sostenitori del Sì circa la doverosità di una coerente attuazione all’art. 111 Cost., che sarebbe rimasto amputato di un precetto implicito da realizzare non già sul piano della legislazione ordinaria bensì su quello della revisione costituzionale dell’ordinamento giudiziario.

Si dice che il magistrato deve non solo essere terzo e neutrale rispetto alla controversia ma, come la moglie di Cesare, deve anche apparire tale. L’affermazione può essere parafrasata per dire che la garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati e della magistratura deve non solo essere effettiva ma deve anche apparire di esserlo. La proposta del Sì ha fallito nell’acquisizione della necessaria credibilità presso i cittadini.

4. Che fare ora? È da ritenere che sarebbe un errore chiudere il processo di riforma della giustizia, ora che ha conquistato la propria corretta dimensione legislativa ordinaria. Dopo aver denunciato la grave – anzi gravissima, al punto di esigere l’opzione nucleare della revisione costituzionale – condizione della giustizia, è responsabilità istituzionale del Governo rimettere in moto o almeno assecondare un processo di riforma, evidentemente su base diversa e alternativa rispetto al disegno di legge appena uscito sconfitto. Una nuova fase rappresenta anche una prova del 9 per i sostenitori del No, che hanno sempre e sistematicamente sostenuto la necessità di una (diversa) riforma.

E, tuttavia, c’è da temere che la ferita che ha contrapposto i due fronti sia ancora troppo fresca per garantire che il dialogo possa essere genuino e svilupparsi senza riserve e retropensieri, anche solo impliciti, tanto più se immerso nella ordinaria dialettica fra maggioranza e opposizioni nella fase terminale della legislatura. Sia la diagnosi dei malanni sia la terapia per curarli potrebbero essere viziate dal clima conseguente l’acuta polarizzazione del confronto referendario, ancora troppo recente. Inoltre, la scelta degli interlocutori si rivela cruciale per l’esito del compito comune e, in questo momento, investire direttamente della responsabilità del dialogo il Ministero della Giustizia e l’Associazione Nazionale dei Magistrati (ANM) – gli interlocutori “naturali” – potrebbe rivelarsi poco prudente e costruttivo.

Un sommesso suggerimento in proposito sarebbe di individuare una sede appartata, fuori dagli eccessi di pubblicità mediatica che si alimentano del conflitto e tendono, anzi, ad esasperare i fattori di patologia che certamente non mancano. A titolo di esempio, si potrebbe suggerire di individuare tale sede in un organo quale il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), non tanto in ragione delle sue competenze materiali – che pure non sono del tutto irrilevanti nella prospettiva di una giustizia riformata – quanto per la sua vocazione ad occuparsi dei profili tecnici delle questioni politiche ed istituzionali.