Sull’Alta Corte disciplinare: un nuovo giudice speciale in violazione dell’art. 102 Costituzione?

di Virginia Campigli

Università degli Studi di Firenze

1. Tra i contenuti della riforma costituzionale della giustizia uno appare particolarmente sensibile, ancorché non sempre valorizzato nel dibattito pubblico, polarizzatosi intorno alla separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. Ci si riferisce all’introduzione, a opera dell’art. 4 del testo di legge costituzionale – che interviene sull’art. 105 Cost. – dell’Alta Corte disciplinare, chiamata a svolgere la «giurisdizione disciplinare» nei confronti dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti (così contraddittoriamente ‘riuniti’ in sede disciplinare).

L’Alta Corte sarà composta da quindici giudici, dei quali tre nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio, tre, in possesso dei medesimi requisiti, estratti a sorte da un elenco votato dal Parlamento in seduta comune, e nove (sei magistrati giudicanti e tre requirenti) estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio «e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità». Formula questa, evidentemente, da riferirsi ai soli magistrati giudicanti, in quanto priva di significato per quelli requirenti; e che oltretutto rischia di alterare la parità di status tra magistrati di merito e di legittimità, in contraddizione con l’art. 107 Cost., ponendo il problema di una potenziale “gerarchizzazione organizzativa”, con i magistrati di legittimità in posizione di preminenza rispetto agli altri (Biondi). La legge costituzionale contiene poi specifiche previsioni sulla nomina del Presidente (eletto dall’Alta Corte tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o estratti dall’elenco compilato dal Parlamento), sulla durata dell’incarico di giudice disciplinare (quattro anni non rinnovabili) e sulle incompatibilità, precisando che contro le sentenze emesse in prima istanza è ammessa impugnazione solamente dinanzi alla stessa Alta Corte, chiamata a giudicare senza i componenti che abbiano deciso in primo grado. Si demanda invece alla legge ordinaria il compito di determinare gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, la composizione dei collegi, le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte. Il testo non chiarisce chi sarebbe chiamato a esercitare l’azione disciplinare, che, se affidata al Procuratore generale della Cassazione – come nel sistema attuale – risulterebbe distonica, essendo tale soggetto membro di diritto del (nuovo) CSM requirente; sarebbe perciò irragionevole, a fronte della separazione delle carriere, che questi sia titolare dell’azione pure nei confronti della magistratura giudicante. Rispetto agli obiettivi di “separazione”, peraltro, stride che l’Alta Corte torni a riunire giudici e pubblici ministeri.

Al di là della disciplina di dettaglio (e delle incognite circa l’intervento legislativo attuativo della riserva di legge) l’Alta Corte suscita domande di fondo: è infatti da chiedersi se l’organo così istituito non introduca – seppur per via di riforma costituzionale – un giudice speciale di autodichia, in deroga all’art. 102, c. 2 Cost. e alla VI disposizione transitoria. Sono, in questa prospettiva, essenzialmente due gli ordini di perplessità che sembrano accompagnare l’introduzione della nuova Alta Corte e su di essi sarà di seguito focalizzata l’attenzione: i) la natura (problematicamente) giurisdizionale del procedimento disciplinare, con la consequenziale qualificabilità dell’Alta Corte come giudice speciale; ii) il tema del rapporto tra norme costituzionali e dei limiti delle riforme costituzionali.

2. Prendendo le mosse dalla natura del procedimento disciplinare, il testo di legge parla espressamente di «giurisdizione disciplinare». Per questa via, la nuova Alta Corte sembra connotata, negli intenti della riforma, come vero e proprio giudice domestico speciale, così ponendo, però, il problema del contrasto con la previsione di cui all’art. 102, c. 2 Cost., nonché con la VI disposizione transitoria.

Nel sistema previgente, l’art. 105 Cost. riguardava l’autogoverno, concernendo i «provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati». Dire «autogoverno» significava «dire autonomia organizzativa e funzionale», come rimarcato dall’on. Colitto nel dibattito in Assemblea costituente (seduta dell’8 novembre 1947), mentre l’on. Bozzi segnalava che per autogoverno dovesse intendersi «soltanto quello amministrativo» (così riferiva l’on. Veroni nella seduta del 12 novembre 1947). Del resto, il giudice costituzionale sin dalla pronuncia n. 168/1963 (poi confermata da C. cost. nn. 44/1968 e 189/1992) ha riconosciuto «il carattere sostanzialmente amministrativo» dei provvedimenti emanati dal CSM, pertanto assoggettati «ad impugnazione davanti alla giurisdizione amministrativa; e, per la parte disciplinare, ad un organo della Magistratura ordinaria» (con esclusione dell’autodichia del CSM).

In effetti, il procedimento disciplinare nasce come procedimento amministrativo e solo nel corso degli anni, per meglio garantire i magistrati coinvolti, sono state a esso estese – in chiave funzionale – forme e garanzie tipiche dei procedimenti giurisdizionali. Viceversa, la riforma spinge sulla “giurisdizionalizzazione” soggettiva del controllo disciplinare, adesso sottratto al CSM – cui i costituenti lo avevano affidato quale strumento di gestione della carriera dei magistrati – e attribuito a un nuovo giudice speciale.

Così, l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare denota una scelta di rottura rispetto al modello costituzionale, inedita anche rispetto alle altre esperienze europee, come notato in dottrina (Donati, Biondi). In sintesi, mentre in precedenza i provvedimenti disciplinari del CSM si impugnavano dinanzi alle Sezioni unite e gli altri provvedimenti riguardanti i magistrati dinanzi ai giudici amministrativi, con la riforma il controllo disciplinare è stato per intero devoluto alla nuova Alta Corte, che decide in due successivi gradi. Un’Alta Corte che non può non essere considerata un giudice speciale di autodichia; essa andrà a svolgere – con esclusivo riferimento alla magistratura ordinaria, giudicante e requirente, dunque dall’interno (il che evoca la nozione di “giustizia domestica”) – funzioni giurisdizionali, provvedendo a fare quanto facevano le Sezioni unite, senza possibilità che i suoi componenti siano considerati giudici ordinari, non essendo nominati secondo il procedimento di cui all’art. 106 Cost. (Scarselli).

Per non incorrere in un’aporia interna al testo costituzionale, a fronte del divieto di cui all’art. 102 Cost. si sarebbe dovuto, semmai, configurare una sezione specializzata del CSM (di ciascuno dei due CSM, secondo la riforma). Ma si tratta di una questione di parole: se svolge la funzione di giurisdizione disciplinare è in ogni caso giudice speciale in violazione dell’art. 102 Cost. Peraltro, se si guarda al dibattito in Assemblea costituente circa la logica sottesa al divieto di istituzione di nuovi giudici speciali, può facilmente riscontrarsi che quel divieto trovava ragione proprio nella difesa dell’indipendenza della magistratura (che la riforma costituzionale dovrebbe rinforzare).

Se, allora, si privilegia una lettura che valorizzi la compatibilità dell’istituto con la Costituzione, l’art. 4 della legge di riforma costituzionale dovrebbe fondare non tanto un’ipotesi di auto-giurisdizione, quanto piuttosto una potestà di amministrazione giustiziale, concernente la materia disciplinare. Ma pare difficile ignorare la formulazione testuale dell’articolo, che espressamente qualifica l’attività in chiave giurisdizionale.

La qualificabilità come giudice (domestico) speciale reca con sé anche un’altra criticità: in modo del tutto contraddittorio, si stabilisce la competenza «soltanto» dell’Alta Corte per i giudizi di impugnazione contro le «sentenze» emesse in prima istanza, «anche per motivi di merito», dal che si ricava la sua competenza per motivi di legittimità. Rimane inesplicato (voluta o meno che sia tale lacuna) il regime di ricorribilità in Cassazione per motivi di legittimità, ricorribilità che dovrebbe essere sempre ammessa, ex art. 111, c. 7 Cost., avverso le «sentenze» degli «organi giurisdizionali ordinari o speciali». A ben vedere, la formulazione letterale della legge di riforma costituzionale sembra, da un lato, qualificare in termini giurisdizionali il nuovo organo e, dall’altro, escludere però la ricorribilità in Cassazione avverso le sue decisioni, per i due avverbi (“anche” e “soltanto”), da cui traspare la volontà di chiudere il procedimento disciplinare all’interno dell’Alta Corte, evitando ogni controllo esterno (e ciò sebbene il Servizio Studi del Senato, tra i vari aggiustamenti tecnici avanzati a proposito dell’art. 4 del disegno di legge costituzionale – invero neppure considerati – avesse specificatamente esortato a «coordinare tale previsione con l’articolo 111, comma settimo, della Costituzione»). Ricorre così la problematica tipica dei fenomeni di autodichia, nel senso della sostanziale sottrazione alla nomofilachia della Cassazione e, con essa, all’unità dell’ordinamento generale di cui la Cassazione è garante. In un simile contesto, vi è pure chi ha suggerito di valorizzare «la natura speciale di questa giurisdizione e quindi concludere che il ricorso per cassazione potrà essere ammesso nei limiti e con i limiti dei motivi inerenti alla giurisdizione, come oggi avviene per le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti (art. 111, comma ottavo, cost.)». Tuttavia, per un verso, non è possibile interpretare estensivamente il limite soggettivo di cui all’art. 111, c. 8 Cost. (che pone un’eccezione alla regola generale della ricorribilità in Cassazione per motivi di legittimità, di cui al comma 7); e, per altro verso, quella lettura spinge sull’interpretazione dell’Alta Corte come giudice speciale, in contrasto, come detto, con l’art. 102 Cost.

3. Certo, a proposito dell’introduzione del nuovo giudice speciale rappresentato dall’Alta Corte – su cui fin qui ci si è intrattenuti – si potrebbe ritenere che il legislatore costituzionale, intervenendo sull’art. 105 Cost. (con le garanzie del procedimento di riforma costituzionale) ben abbia potuto introdurvi una deroga all’art. 102 Cost. Anzi, forse proprio per questo ordine di considerazioni l’introduzione di un nuovo giudice speciale direttamente in Costituzione non ha suscitato clamore (anche se non è mancato chi, in dottrina, ha evidenziato quantomeno la necessità dell’«esibizione di una ratio chiara e robusta, come ogni eccezione imporrebbe»: De Minico).

Epperò, non appare del tutto convincente che la modifica dell’art. 105 Cost. basti, in sé, a superare il divieto posto dal combinato dell’art. 102 Cost. e della VI disposizione transitoria. Non è evidentemente in discussione che spetti al Parlamento realizzare le riforme, anche costituzionali, ma deve rimanere ferma l’osservanza dei principi fondamentali della Carta e degli artt. 138 e 139 Cost.

È da chiedersi, cioè, se il divieto di istituire giudici speciali non si possa ancorare addirittura all’art. 139 Cost., che preclude di sottoporre a revisione costituzionale la «forma repubblicana». In fondo, l’art. 139 Cost. è già stato interpretato estensivamente (tanto da essere definito «fattispecie “necessariamente aperta”»: Apostoli) e – sin dalla storica sentenza C. cost., n. 1146/1988 – a tale limite espresso sono stati affiancati limiti inespressi, imposti dall’esigenza di tutelare principi e valori di struttura. È insomma pacifico che con legge di revisione costituzionale non sia comunque modificabile il “nucleo duro” della Costituzione, come peraltro recentemente ribadito da C. cost., n. 125/2025, secondo cui l’«identità della Costituzione», definita nel suo «contenuto essenziale» dai «princìpi “fondamentali” o “supremi”», costituisce «un limite assoluto per le fonti – pur di rango costituzionale – previste dall’art. 138 Cost.». Merita, allora, svolgere qualche riflessione a proposito dei limiti materiali della revisione costituzionale. Può, in particolare, ritenersi che il divieto di istituzione di nuovi giudici speciali sia, in sé, esplicativo del “nucleo duro” della Costituzione?

Al riguardo, notava l’on. Merlin in Assemblea costituente (seduta del 20 novembre 1947) che il divieto di istituire nuovi giudici speciali sarebbe servito «a garantire […] le libertà fondamentali del cittadino», a fronte del rischio, rilevato dall’on. Bozzi (seduta del 18 dicembre 1946 della seconda Sezione della seconda Sottocommissione) che si potesse «trascendere nella creazione di giudici speciali per fini politici contingenti»: da qui la necessità «di inserire nella Costituzione una formula precisa, che […] stabilisca permanentemente il principio che le giurisdizioni speciali sono assolutamente vietate» (così l’on. Leone, nella medesima seduta del 18 dicembre 1946). Tutto ciò farebbe propendere per una volontà costituente di collocare l’art. 102 Cost., nella lettura sistematica, come principio fondamentale. Del resto, nell’interpretazione della Costituzione occorre mantenere «il più possibile la scelta politica sottesa alle norme costituzionali», data l’aspirazione della Carta a una «eternità ordinamentale» (Luciani). E pure il giudice delle leggi ha da ultimo avvertito di come «i princìpi “fondamentali” o “supremi”» siano «identificabili, nel corpo della Costituzione, sulla base di saldi criterî interpretativi d’ordine testuale e storico» (C. cost., n. 125/2025). Il divieto di istituzione di nuovi giudici speciali sarebbe, seguendo questo intendimento, uno di quei principi supremi «che non possono essere sovvertiti nel loro contenuto essenziale neppure da legge di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali», trattandosi di principi che «appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana» (C. cost., n. 1146/1988).

Se così fosse, ove la riforma costituzionale venisse definitivamente approvata, superando il referendum popolare, è ragionevole attendersi un intervento della Corte costituzionale, quale custode della Costituzione (ma anche, sempre più spesso, «arbitro del conflitto politico»: Fabrizzi, 186). La stessa Consulta si è definita certamente «competente a giudicare sulla conformità delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali […] nei confronti dei principi supremi dell’ordinamento»; altrimenti, «si perverrebbe all’assurdo di considerare il sistema di garanzie giurisdizionali della Costituzione come difettoso o non effettivo proprio in relazione alle sue norme di più elevato valore» (C. cost., n. 1146/1988). Al giudice delle leggi, dunque, spetta l’ultima parola, per capire se l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare confermi, o meno, il monito dell’on. Merlin, il quale – ancora nella seduta del 20 novembre 1947 dell’Assemblea costituente – avvertiva di come «nel corso della storia di ogni popolo, la creazione del giudice speciale è stata sempre un atto di prepotenza del potere esecutivo».