La semplificazione amministrativa come deroga sostanziale: Cala Finanza, ZES unica e governo del territorio

di Giovanni Coinu

Università degli Studi di Cagliari

La vicenda Cala Finanza, al di là del suo esito amministrativo contingente, ha il merito di rendere visibile una questione più generale del diritto pubblico: che cosa accade quando una procedura nata per semplificare e accelerare la decisione amministrativa incontra norme sostanziali di tutela del territorio, del paesaggio e dell’ambiente?

Il caso riguarda un’autorizzazione unica ZES relativa a un intervento localizzato in località Cala Finanza, davanti all’isola di Tavolara in Sardegna. Il progetto prevedeva, fra l’altro, la trasformazione di un compendio costiero e la richiesta di variante urbanistica di un’area di oltre centomila metri quadrati da zona H (salvaguardia ambientale integrale) a zona F turistica. Il Ministero della Cultura, attraverso la competente Sopraintendenza territoriale, e la Regione Sardegna, attraverso le strutture competenti in materia urbanistica, paesaggistica e ambientale, avevano espresso dissensi qualificati, ritenuti non superabili, richiamando il contrasto dell’intervento con le norme sovraordinate di governo del territorio e con il Piano paesaggistico regionale. A conclusione del procedimento, tuttavia, la Struttura di missione ZES (Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il Sud) ha rilasciato l’autorizzazione unica n. 74 del 2026; successivamente, il Consiglio dei ministri, chiamato a pronunciarsi sull’opposizione avanzata dal Ministero della Cultura e dalla Giunta regionale ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, ha privilegiato la coerenza del progetto con le politiche di sviluppo e con l’interesse strategico nazionale alla competitività del Mezzogiorno, confermando la validità dell’autorizzazione unica.

Il punto problematico non sta nella semplificazione in sé. Il procedimento unico riduce duplicazioni, coordina amministrazioni, consente all’operatore economico di non disperdersi in una pluralità di sedi procedimentali. Come risaputo, la frammentazione dei titoli amministrativi costituisce un costo rilevante per l’amministrazione e per i privati. La semplificazione, dunque, non è necessariamente nemica della legalità: può anzi renderla più leggibile, più controllabile, più efficace.

Il problema nasce quando la concentrazione procedimentale viene trasformata, quasi impercettibilmente, in prevalenza sostanziale. Sostituire i titoli non significa sostituire i presupposti per il loro rilascio. Concentrare pareri, autorizzazioni e nulla osta in un unico procedimento non significa cancellare le norme che quei pareri, quelle autorizzazioni e quei nulla osta avrebbero dovuto applicare. L’autorizzazione unica ZES mentre può certamente evitare la dispersione procedimentale, non può però diventare una fonte implicita di deroga alle prescrizioni del piano paesaggistico, ai vincoli urbanistici o alle norme regionali vigenti. In termini più semplici: il procedimento unico può concentrare la decisione, non può concentrare anche la legalità fino a renderla disponibile al decisore (politico) finale.

Nel governo del territorio non esistono soltanto interessi pubblici da ponderare caso per caso, ma anche regole conformative che precedono il bilanciamento amministrativo. Una prescrizione di piano paesaggistico, un vincolo di inedificabilità, una classificazione urbanistica, una disciplina regionale di tutela non sono mere opinioni amministrative contrarie allo sviluppo. Sono frammenti di legalità sostanziale, cioè definiscono il perimetro entro il quale il potere amministrativo può muoversi. Da questa prospettiva, il dissenso espresso da un’amministrazione preposta alla tutela del paesaggio o del governo del territorio talvolta contiene una valutazione tecnico-discrezionale: l’amministrazione ritiene, ad esempio, che un determinato progetto produca un impatto non accettabile, ma quella valutazione può essere discussa, integrata, superata con prescrizioni o con una diversa motivazione. Altre volte, però, il dissenso assume una natura diversa: segnala che l’intervento è vietato da una norma o incompatibile con una prescrizione sovraordinata. In questo secondo caso non siamo più davanti a un interesse da bilanciare, ma a una questione di rispetto del principio di legalità. Il superamento del dissenso non può allora consistere nella semplice affermazione secondo cui l’interesse allo sviluppo economico deve prevalere. Occorre dimostrare che il divieto non esiste, che non è applicabile, che è stato legittimamente modificato oppure che una fonte competente ha introdotto una deroga espressa.

La vicenda di Cala Finanza mette in luce proprio questa tensione. I dissensi espressi dalla Regione non si limitavano a esprimere una diversa sensibilità amministrativa rispetto al progetto, ma richiamavano il contrasto con i vincoli e le prescrizioni territoriali riconducibili al combinato disposto dalle competenze statutarie (art. 3, lett. f), dal d.P.R n. 480 del 1975 (che trasferisce alla Regione la competenza sui piani territoriali paesistici), dalle leggi regionali di governo del territorio (ll.rr. nn. 23/85, 45/89 e 8/04), nonché dal Piano paesaggistico regionale che (ulteriormente rafforzati dall’art.145 del Codice Urbani) prevedono, tra le altre disposizioni di tutela, l’intrasformabilità dell’area su cui insiste il progetto. L’area è, infatti, sottoposta al «vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico-morfologici e dei rispettivi insiemi…», nonché alla prescrizione di inedificabilità integrale nella fascia dei 300 metri dalla battigia (art. 10-bis l.r. 45/1989).

Di fronte a rilievi di questo tipo, l’amministrazione statale procedente non avrebbe potuto limitarsi a ritenere prevalente l’interesse allo sviluppo del Mezzogiorno, ma avrebbe dovuto affrontare in modo puntuale il rapporto fra progetto, pianificazione paesaggistica, disciplina urbanistica e norme nazionali e regionali. La questione, dunque, non è se lo sviluppo economico sia un interesse pubblico: lo è certamente. La questione è se possa essere usato come criterio politico generale per rendere inefficaci norme sostanziali di tutela già vigenti.

È qui che entra in gioco il ruolo del Consiglio dei ministri. L’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 affida al Governo la composizione dei dissensi qualificati espressi in conferenza di servizi da amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili. La funzione è comprensibile: evitare che il procedimento resti paralizzato e consentire una sede finale di decisione. Ma questa sede non può essere intesa come un luogo di liberazione dal vincolo giuridico. Il Consiglio dei ministri può compiere un bilanciamento politico-amministrativo fra interessi pubblici comparabili; non può invece trasformarsi in un legislatore di occasione, capace di derogare implicitamente a norme primarie o a prescrizioni pianificatorie rinforzate. Se il progetto è compatibile con il Piano paesaggistico regionale, il Governo può motivare la propria scelta valorizzando la coerenza con le politiche di sviluppo, la competitività territoriale, gli investimenti e la coesione del Mezzogiorno. Se, invece, il progetto è incompatibile con il Piano o con norme sovraordinate, la prevalenza politica degli interessi sottesi non basta. In questo secondo caso occorrerebbe modificare legittimamente il piano, oppure introdurre una deroga espressa con una fonte competente e costituzionalmente sostenibile. Diversamente, la decisione governativa rischia di diventare una sede di sospensione implicita del diritto vigente.

La ZES unica è stata pensata per promuovere investimenti, semplificare procedimenti e rafforzare la competitività del Mezzogiorno. Ma proprio perché persegue obiettivi ambiziosi, essa non può fondarsi sull’idea che i territori coinvolti diventino spazi a legalità attenuata. La forza attrattiva di un territorio non dovrebbe dipendere dalla maggiore facilità con cui si eludono i vincoli, ma dalla qualità e dalla certezza delle regole. Soprattutto in territori fragili, costieri o insulari, la qualità paesaggistica non è un ostacolo esterno allo sviluppo: è parte della sua stessa possibilità. Un investimento realmente sostenibile non chiede che il paesaggio sia consumato come costo, ma che sia assunto come valore identitario, ambientale ed economico.

Il caso di Cala Finanza, allora, non interessa soltanto la Sardegna. La disciplina della ZES unica, introdotta dal d.l. n. 124 del 2023, risponde alla dichiarata finalità di promuovere lo sviluppo economico e la competitività delle regioni del Mezzogiorno, anche attraverso la semplificazione dei procedimenti amministrativi. Il punto, allora, è comprendere quale tipo di potere possa essere esercitato dalla Struttura di Missione istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e, in caso di opposizione, dal Consiglio dei Ministri.

Il caso di specie solleva una domanda di rilievo nazionale: quale rapporto si deve stabilire fra semplificazione amministrativa e governo del territorio? Se la semplificazione serve a decidere meglio e prima, essa rafforza lo Stato di diritto. Se invece serve a decidere fuori dalle regole che governano il territorio, essa diventa un linguaggio di prevalenza, una tecnica di neutralizzazione dei vincoli, un modo per trasformare interessi economici generali in autorizzazioni puntuali, anche quando la disciplina sostanziale lo impedisce.

In questo senso, l’art. 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio costituisce un presidio particolarmente significativo, perché stabilisce espressamente che le previsioni dei piani paesaggistici non sono derogabili “da piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e sono immediatamente prevalenti sugli strumenti urbanistici difformi”. È una norma che impedisce di leggere la pianificazione paesaggistica come un semplice parere superabile nel procedimento amministrativo. Il piano paesaggistico non è formalmente una legge, ma produce effetti conformativi rinforzati: orienta la pianificazione comunale, condiziona gli interventi pubblici e privati, stabilizza in anticipo alcune scelte di tutela. L’autorizzazione puntuale può valutare il progetto; il piano definisce il quadro entro cui il progetto è giuridicamente valutabile.

Ne deriva una conseguenza pratica: nelle procedure ZES, e più in generale nei procedimenti unici con effetto di variante, la decisione finale dovrebbe distinguere con rigore fra ciò che è valutabile e ciò che è vincolato. Dovrebbe indicare quali prescrizioni territoriali e paesaggistiche vengono in rilievo, quali rilievi delle amministrazioni siano discrezionali e quali invece denuncino ostacoli normativi, perché tali ostacoli siano insussistenti o superabili, e se l’effetto di variante riguardi soltanto lo strumento urbanistico comunale o pretenda di incidere anche su discipline sovraordinate. Solo così il Consiglio dei ministri può rimanere una sede di composizione del conflitto e non diventare una valvola di fuga dal sistema delle fonti.

Il vero nodo non è scegliere fra tutela e crescita, ma impedire che la crescita sia usata per trasformare un procedimento unico in un titolo a prevalenza sostanziale.